2021年7月22日，市场监管总局发布《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》（以下简称44号令），自2021年9月1日起施。

44号令明确了列入严重违法失信名单（以下简称“列严”）的具体情形和列入标准，规范了告知、听证、送达、异议处理等“列严”程序，建立了信用修复机制，对于进一步提升市场监管效能，实现“利剑高悬”，促使市场主体知敬畏、存戒惧、守规矩，提升守法诚信意识具有重要意义。

“列严”工作是一项系统性工程，涉及信用监管、执法办案、业务主管和法制机构等多个内设机构的职责，44号令通篇以“市场监管部门”为主语，未作具体分工，基层在实践操作中职责分工不够明确、工作机制不够健全、运行不够顺畅。

一、谁是“列严”主体？信用监管机构还是办案机构？

“列严”属于信用惩戒，似乎应由信用监管机构负责。但是，“列严”和行政处罚密不可分，44号令第十三条规定其“告知、听证、送达、异议处理等程序应当与行政处罚程序一并实施”，由执法机构负责更符合行政效率原则。

《山东省市场监督管理局关于做好严重违法失信名单、行政处罚信息公示和信用修复管理工作的实施意见》（鲁市监信字〔2021〕267 号）“（二）依法履行严重违法失信名单管理职责”根据不同情形，对“列严”主体作了具体规定：

第一，和行政处罚一并作出的“列严”，即44号令第五条至第十条规定的“列严”情形，由办案机构负责。这样便于执法办案人员综合考量当事人主观恶意、违法频次、违法持续时间等因素，依法、全面、准确地认定是否符合“列严”。

第二，当事人有履行能力，但拒不履行、逃避执行行政处罚、行政裁决等行政决定而“列严”的，即44号令第十一条规定的“列严”情形，由办案机构和业务主管机构负责。根据“谁办案、谁列入、谁负责”的原则，行政处罚案件应由办案机构负责，并征求业务主管部门的意见；行政裁决案件应由作出裁决的机构——一般是业务主管机构——负责，比如，××市市场监管局知识产权保护科负责专利侵权纠纷的裁决，则相关的“列严”工作应由其负责。

第三，对收到的人民法院生效法律文书，根据法律、行政法规和党中央、国务院政策文件需要“列严”的，即44号令第二十四条规定的“列严”情形，由信用监管机构会同业务主管机构负责。

二、法制机构要不要审核？

44号令未作规定，鲁市监信字〔2021〕267 号文中明确规定：“列入机构根据《办法》第二条至第十三条规定的列入权限、列入情形、列入标准和程序,提出拟将当事人列入严重违法失信名单的意见,征得相关业务主管机构、法制机构同意,报分管局领导审批”，且附件《严重违法失信名单决定审批表》中有“法制机构审核意见”栏，法制机构还是要审核的。

“列严”具有惩戒性，符合行政处罚的定义，但目前“列严”还不是一种行政处罚，因为法律、法规未将“列严”规定为一种行政处罚，而44号令作为部门规章，只能规定“警告、通报批评和一定数额罚款的行政处罚”（《行政处罚法》第十三条），所以44号令中将“列严”和行政处罚并列看待，其本质是一种以惩戒违法为目的，对当事人作出制裁性行政处罚、行政裁决或法院裁判基础之上，在随后的经济和社会活动中再次对当事人进行限制或禁止的具体行政行为。

但是，当事人一旦被“列严”，基本上就意味着其“社会性死亡”，往往比行政处罚还要严厉。44号令第十五条规定了被市场监管部门“列严”的不利后果：“市场监督管理部门对被列入严重违法失信名单的当事人实施下列管理措施：

（一）依据法律、行政法规和党中央、国务院政策文件，在审查行政许可、资质、资格、委托承担政府采购项目、工程招投标时作为重要考量因素；

（二）列为重点监管对象，提高检查频次，依法严格监管；

（三）不适用告知承诺制；

（四）不予授予市场监督管理部门荣誉称号等表彰奖励；

（五）法律、行政法规和党中央、国务院政策文件规定的其他管理措施”。

不利后果并不限于上述情形，因为第五项是兜底条款，具有开放性，除了市场监管部门，其他部门还要开展联合惩戒。比如《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）规定：“（十）深入开展失信联合惩戒。重点实施惩戒力度大、监管效果好的失信惩戒措施，包括依法依规限制失信联合惩戒对象股票发行、招标投标、申请财政性资金项目、享受税收优惠等行政性惩戒措施，限制获得授信、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次等市场性惩戒措施，以及通报批评、公开谴责等行业性惩戒措施”。

《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）规定：“对有履行能力但拒不履行的严重失信主体实施限制出境和限制购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次、旅游度假、入住星级以上宾馆及其他高消费行为等措施。支持征信机构采集严重失信行为信息，纳入信用记录和信用报告。引导商业银行、证券期货经营机构、保险公司等金融机构按照风险定价原则，对严重失信主体提高贷款利率和财产保险费率，或者限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务。”

另外，不利后果不仅仅限于被惩戒对象，还包括其相关责任人员。国发〔2016〕33号文规定：“对严重失信企业及其法定代表人、主要负责人和对失信行为负有直接责任的注册执业人员等实施市场和行业禁入措施。及时撤销严重失信企业及其法定代表人、负责人、高级管理人员和对失信行为负有直接责任的董事、股东等人员的荣誉称号，取消参加评先评优资格”“对企事业单位严重失信行为，在记入企事业单位信用记录的同时，记入其法定代表人、主要负责人和其他负有直接责任人员的个人信用记录”。

所以，“列严”惩戒力度之大、影响范围之广、持续时间之长，比行政处罚有过之而无不及，出于审慎性和保障实质正义的需要，经由法制部门审核也在情理之中。

三、何时报上一级机关批准？哪个机构批准？

44号令第二十二条规定：“县级、设区的市级市场监督管理部门作出列入严重违法失信名单决定的，应当报经上一级市场监督管理部门同意”。可见，县级、设区的市级市场监管部门作出“列严”决定后，经上级部门审核同意后才能送达当事人。

而44号令第十三条规定：“市场监督管理部门在作出行政处罚决定时应当对是否列入严重违法失信名单作出决定。列入决定书应当载明事由、依据、惩戒措施提示、移出条件和程序以及救济措施等。在作出列入决定前，应当告知当事人作出决定的事由、依据和当事人依法享有的权利。告知、听证、送达、异议处理等程序应当与行政处罚程序一并实施。”可见，“列严”决定应当与行政处罚决定同时作出、同时送达，两者落款时间应当一致。

问题来了：作出行政处罚决定后，不能立即送达，还要等待“列严”决定经上级审核同意后才能一并送达。可是44号令和鲁市监信字〔2021〕267 号文都未规定上级部门审核的时限，如果上级部门迟迟未出具审核意见怎么办？且纸质版《严重违法失信名单决定审批表》来回邮寄至少也需要三四天的时间，如果县级、设区的市级市场监管部门未预留出足够的审核时间和邮寄时间，很有可能导致案件超期，即使预留了时间，也不知道预留多长时间合适。希望总局、省局对审批时间作出具体规定。

具体由哪个机构审批？鲁市监信字〔2021〕267 号文规定“县级、设区的市级市场监管部门作出列入严重违法失信名单决定的,应当根据案件性质报经上一级市场监管部门同意。上一级市场监管部门相关机构按照严重违法失信名单列入职责分工承办相应的审批事宜。”

其中的“案件性质”和“职责分工”指的应是本文第一部分中的那三种情形：

第一，和行政处罚一同作出的“列严”，由下级局执法机构报送，上级局执法机构进行审核。

第二，当事人有履行能力，但拒不履行、逃避执行行政处罚而被“列严”的，由下级局执法机构征求业务主管机构意见后报送，上级局执法机构征求业务主管机构意见后出具审核意见；因当事人有履行能力，但拒不履行、逃避执行行政裁决而被“列严”的，由下级局负责行政裁决的业务主管机构报送，上级局相应的业务主管机构进行审核。

第三，对收到人民法院生效法律文书而“列严”的，由下级局信用监管机构会同业务主管机构报送，上级局信用监管机构会同业务主管机构进行审核。 

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编辑：中国电源产业网