2026 年 6 月 11 日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国道路交通安全法（修订草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。这意味着，实施 23 年、历经三次修正的道路交通安全法，即将迎来首次系统性大修；而备受行业关注的自动驾驶相关规则，也将首次写入国家法律层面，彻底结束上位法空白的局面。

从 2017 年李彦宏乘坐自动驾驶车上五环吃到罚单，到 2021 年公安部发布修订建议稿向社会征求意见，再到如今草案正式进入全国人大审议程序，中国自动驾驶的法治化进程，走过了整整九年。

在我们看来，此次道交法修订对于智驾行业的意义，远不止新增几条条款那么简单。它标志着中国自动驾驶的监管逻辑，正式从 “地方试点、包容试错” 的探索阶段，进入 “国家立法、规则明确” 的规范发展阶段；行业过去普遍存在的身份模糊、责任不清、合规标准不一等痛点，即将从国家法律层面得到系统性解答。

上位法空白：悬在智驾行业头顶的九年难题

现行《道路交通安全法》制定于 2003 年，彼时自动驾驶还只是科幻概念，法律体系完全基于 “人类驾驶人” 这一核心前提构建。这直接导致了自动驾驶技术发展过程中，长期面临着基础性的法律困境。

最典型的标志事件，就是 2017 年百度创始人李彦宏乘坐自动驾驶测试车上北京五环，被交管部门开出罚单。处罚的核心依据，就是现行道交法第十九条 “驾驶机动车应当依法取得机动车驾驶证”—— 在法律框架内，“驾驶人” 只能是自然人，自动驾驶系统不具备合法的驾驶主体身份，车辆上路本身就存在合法性瑕疵。

这不是某一家企业的问题，而是整个行业的共性困境。在此后的多年里，自动驾驶的道路测试、示范运营，都只能依靠地方层面的规范性文件支撑。北京、上海、广州、深圳、武汉等试点城市陆续出台了本地的管理办法，但这些文件大多属于地方政府规章或规范性文件，效力层级低，且规则不统一，形成了 “一城一策” 的碎片化格局。

比如，有的城市允许 L4 级车辆去掉安全员开展无人测试，有的城市则要求必须配备安全员；有的城市允许自动驾驶车辆开展商业化运营收费，有的城市则只能进行免费示范。企业要进入不同城市开展业务，就要适配不同的监管规则，合规成本极高，也阻碍了技术的规模化落地。

更核心的问题在于责任划分的空白。现行道交法第七十六条规定的交通事故责任认定规则，完全围绕 “机动车驾驶人” 构建。当自动驾驶系统开启、车辆由系统控制时，发生交通违法或事故，责任应该由驾驶人、车企、算法开发商还是运营方承担？长期以来没有明确的法律依据，导致司法实践中裁判标准不一，也让保险、理赔等配套体系难以建立。

2021 年 3 月，公安部发布《道路交通安全法（修订建议稿）》，首次在第一百五十五条中对自动驾驶作出专门规定，向社会公开征求意见。这是国家层面首次尝试填补这一法律空白，但此后五年间，修订工作一直处于研究完善阶段，并未正式进入立法程序。

直到 2026 年 5 月，国务院 2026 年度立法工作计划公布，明确将道路交通安全法修订草案列入提请全国人大常委会审议的法律案；仅仅一个月后，草案就经国务院常务会议讨论通过，正式进入最高立法机关的审议流程中国政府网。

这一推进速度，远超行业预期。其背后的核心推动力，一方面是自动驾驶技术快速落地的现实需求，另一方面则是武汉萝卜快跑群体性趴窝等事件暴露出的安全风险，让监管层意识到，加快完善上位法、筑牢安全底线，已经迫在眉睫。

四大核心规则：草案将如何重塑自动驾驶监管框架

根据 2021 年公开的修订建议稿，结合公安部此前的官方表态，以及此次国务院会议提出的 “积极稳妥应对新型安全风险” 的要求，我们可以清晰地梳理出，此次道交法修订中，针对自动驾驶的四大核心制度设计。

1. 明确合法身份：从测试到量产的全流程准入规则

修订草案将首次在国家法律层面，明确自动驾驶车辆的道路通行合法性，建立从封闭测试到公开道路测试，再到量产上市的全链条准入规则。

具体而言，分为两个阶段：

第一是道路测试阶段。具有自动驾驶功能的汽车开展道路测试，必须先在封闭道路、场地内测试合格，取得临时行驶车号牌，并严格按照规定的时间、区域、路线进行。这相当于给测试车辆赋予了合法的临时身份，结束了过去测试车 “灰色上路” 的状态。

第二是量产通行阶段。经道路测试合格的自动驾驶车辆，依照相关法律规定准予生产、进口、销售，需要上道路通行的，正常申领机动车号牌。这意味着，未来量产搭载 L3 及以上自动驾驶功能的车辆，将拥有和普通机动车完全同等的合法路权，不再需要 “特殊身份”。

这一制度设计，相当于从法律层面打通了自动驾驶从研发到商业化的完整路径。过去企业担心的 “技术成熟了却没法合法上路” 的问题，将得到根本性解决。

2. 分级责任划分：人机共驾场景的责任边界厘清

责任划分是自动驾驶立法的核心难点，也是此次修订的重中之重。根据修订建议稿的制度框架，将按照自动驾驶分级，实行差异化的责任规则，核心逻辑是 “谁主导驾驶，谁承担责任”。

对于 L2 级辅助驾驶和 L3 级有条件自动驾驶（具备人工直接操作模式）：

● 驾驶人必须处于驾驶座位上，监控车辆运行状态及周围环境，随时准备接管车辆；

● 发生交通违法或交通事故时，依法确定驾驶人、自动驾驶系统开发单位的责任，依照相关法律法规确定损害赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

简单来说，在人机共驾阶段，驾驶人仍然是第一责任主体，但如果事故是由系统缺陷、算法故障导致的，开发单位也要承担相应责任。这一规则既和现行的驾驶人责任体系相衔接，也明确了车企和算法方的安全底线，避免企业将技术风险全部转嫁给用户。

对于 L4/L5 级高度 / 完全自动驾驶（不具备人工直接操作模式）：

修订建议稿明确，这类车辆的管理办法由国务院有关部门另行规定。

这是基于当前技术成熟度的务实安排 —— 完全无人化的场景目前还处于小规模试点阶段，尚不具备全面立法的条件，因此先预留立法空间，由配套规章逐步细化。

但从地方试点的经验和学界共识来看，完全无人化场景的责任主体，将从 “驾驶人” 转向 “车辆所有人 / 管理人”。也就是谁拥有、谁运营无人车辆，谁就承担安全主体责任。

交通违法处罚不再针对驾驶人记分，而是直接处罚车辆所有人或运营企业；事故责任也将更多纳入产品责任范畴，由车企和运营方承担无过错责任。

3. 强制数据留存：事故溯源与安全监管的技术底座

修订草案明确要求，自动驾驶车辆上路行驶时，应当实时记录行驶数据。这是一条非常关键的基础性规则。

对于监管而言，行驶数据是认定交通违法、划分事故责任的核心依据。只有数据完整、可溯源，才能在事故发生后准确判定是人的问题还是系统的问题，避免责任认定陷入 “罗生门”。

对于企业而言，强制数据留存也是一种倒逼。一方面，企业必须确保数据记录的真实性、完整性，不能篡改、删除事故数据；另一方面，也推动企业建立完善的数据闭环，通过真实路测数据持续优化算法，提升系统安全性。

结合此前多地试点的要求来看，未来法定的行驶数据记录，至少会包含几个维度：车辆控制模式（人工 / 自动驾驶）、车辆运动状态（速度、加速度、刹车、转向等）、环境感知数据、系统告警与接管提示记录、车内外视频监控等。且事故发生前一定时长的完整数据必须留存，作为责任认定的法定证据中国法院网。

4. 第三方检测：自动驾驶功能的法定准入门槛

修订建议稿明确规定，自动驾驶功能应当经具有相应资质的第三方检测机构检测合格。这意味着，自动驾驶功能将和车辆的制动、转向等安全功能一样，必须通过法定的检测认证，才能装车上市。

过去，智驾功能的好坏大多由企业自说自话，宣传的 “全场景覆盖”“零接管” 没有统一的验证标准，消费者难以辨别，监管也难以核查。第三方强制检测制度的建立，相当于给自动驾驶功能设置了统一的 “安全及格线”，达不到标准的功能不能量产装车，更不能向用户开放。

这也将倒逼行业从 “营销内卷” 转向 “技术内卷”。企业不能再靠夸大宣传、模糊功能边界来吸引用户，必须拿出实打实的安全性能，通过权威机构的检测验证。这对于净化行业风气、提升整体安全水平，具有重要意义。

监管逻辑的根本转向：从 “鼓励创新” 到 “安全与发展并重”

在我们看来，此次道交法修订将自动驾驶纳入法律框架，更深层的意义在于，国家层面对自动驾驶的监管逻辑，正在发生根本性的转变。

第一个转变：从 “地方先行探索” 到 “国家统一规则”

过去十年，我国自动驾驶走的是 “地方试点、逐步推广” 的路径。

各地根据自身情况出台试点政策，大胆试、大胆闯，为行业发展积累了宝贵的经验。但这种模式的弊端也很明显：规则碎片化、标准不统一，企业跨区域拓展成本高，公众认知也容易混乱。

道交法修订后，国家层面将建立统一的基本规则，地方可以在国家标准之上制定更具体的实施细则，但不能突破上位法的底线。

这将彻底结束 “一城一策” 的混乱局面，给行业提供稳定、统一的法律预期，为自动驾驶的全国规模化落地扫清制度障碍。

第二个转变：从 “包容审慎、鼓励试错” 到 “底线明确、规范发展”

在行业发展初期，“包容审慎” 是监管的主基调。给企业足够的试错空间，允许技术在实践中迭代完善，这也是中国自动驾驶能够快速追赶世界先进水平的重要原因。

但随着技术逐步走向规模化落地，特别是无人化运营场景的开放，公共安全风险也随之放大。武汉萝卜快跑事件就是一个警示：当几十辆无人车同时瘫痪在城市主干道上，影响的不只是个别用户的体验，更是整个城市的交通秩序和公共安全。

因此，监管的重心正在从 “促发展” 向 “发展与安全并重” 倾斜。

此次道交法修订，核心就是要把安全底线划出来，把各方责任明确下来，把违法违规的后果讲清楚。企业可以创新，但不能突破安全红线；技术可以迭代，但不能拿公众的生命安全当试验品。

这和我们此前分析的重庆高速测试新规、三部门整治智驾虚假宣传，是一脉相承的监管逻辑。

未来，严监管、重安全将成为常态，那些只想着抢速度、扩规模，却在安全管理上偷工减料的企业，将越来越难以为继。

第三个转变：从 “技术监管” 到 “全链条治理”

过去的监管更多聚焦在技术本身，比如系统能不能识别障碍物、能不能应对复杂路况。

但现在，监管正在向全链条延伸：从研发测试、生产准入，到宣传营销、用户使用，再到运营服务、事故处理、数据安全，每个环节都在建立相应的规则。

比如宣传环节，三部门已经明确禁止将 L2 辅助驾驶宣传为自动驾驶，禁止使用 “解放双手” 等误导性表述；比如运营环节，要求企业建立完善的应急救援体系、远程监控体系；比如数据环节，要求数据境内存储、出境安全评估。

这意味着，自动驾驶的合规不再只是技术部门的事，而是涉及企业研发、生产、营销、运营、法务等所有部门的系统工程。企业必须建立全生命周期的安全管理体系，才能适应新的监管要求。

待解的问题与未来的预判

当然，我们也要清醒地认识到，一部道交法的修订，不可能解决自动驾驶的所有法律问题。很多具体的、细节的规则，还需要后续的配套法规、司法解释来逐步完善。

首先，人机共驾的责任认定细则仍需细化。比如 L3 级自动驾驶中，系统发出接管请求后，驾驶人的合理反应时间是多少？在接管时限内发生事故，责任怎么算？系统的接管提示是否充分、合理，由谁来判定？这些实操层面的问题，还需要更具体的标准和司法解释来明确。

其次，完全无人化的配套规则仍待探索。L4 级车辆没有驾驶人，交通违法怎么处罚？记分制度怎么适配？发生重大事故，刑事责任怎么追究？这些都是现行法律体系没有覆盖的全新问题，需要结合试点经验，逐步制定专门的管理办法。

第三，跨部门、跨领域的法律衔接仍需完善。自动驾驶涉及的不只是道交法，还和民法典的产品责任、保险法的车险规则、刑法的交通肇事罪、数据安全法的个人信息保护等密切相关。这些法律之间如何衔接、如何形成统一的规则体系，还需要长期的立法完善。

但无论如何，道交法修订进入全国人大常委会审议，都是一个里程碑式的起点。

它意味着，中国自动驾驶产业，即将正式进入 “有法可依” 的新阶段。

我们预判，草案经过全国人大常委会审议通过后，国务院及相关部门会很快出台配套的实施条例和管理细则，细化自动驾驶的具体管理要求；各地的试点政策也会逐步和上位法对齐，形成全国统一的监管体系。

对于行业而言，这是挑战，更是机遇。

规则越清晰，合规成本反而越低；责任越明确，投资者和消费者的信心反而越足。

自动驾驶的终极目标，是让出行更安全、更高效。而完善的法律规则，正是实现这一目标的底层保障。（来源：智驾政研室）

编辑：电源产业网